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吴骏:培育和发展战略性新兴产业的国内外案例分析及启示
发布日期:2017-09-05  来源:杨继盛   
 

1.战略性新兴产业概述 

1.1战略性产业的定义 

美国经济学家赫希曼于1911年建议战略性产业这个概念,他认为战略性产业就是主导产业[1]。但战略性新兴产业不同于战略性产业,2010 10 月,国务院《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》将战略性新兴产业定义为“是以重大技术突破和重大发展需求为基础,对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用,知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业”。并进一步建议,要重点发展节能环保、新一代信息技术产业、生物产业、新能源、新能源汽车、高端装备制造业和新材料七大战略性新兴产业。 

1.2战略性新兴产业的特征 

  战略性新兴产业是我国政府从战略角度建议来的,其发展受到国家产业政策的扶植,有成为主导产业的可能性,主要具有如下特征: 

  (1)战略性 

  战略性新兴产业是我国政府根据我国国情和全球科技、产业发展方向做出的重大战略抉择,是国家意志的体现。在经济全球化背景下,战略性新兴产业是一个国家参与全球竞争的 “核心竞争力”,是全部国家科技、产业发展水平的有力措施。 

  (2)掌握关键核心技术 

战略性新兴产业技术含量高、创新强、与其他产业关联度大,代表了产业科技前沿。 

  (3)市场需求大 

  七大战略性新兴产业是我国政府根据未来市场需求建议的,市场需求强劲决定了战略性新兴产业具有很高的增长率、具备成长为主导产业的潜力。 

  (4)产业带动力强 

  七大战略性新兴产业是根据我国产业发展现状建议的,所以它和其它产业具有很强的关联度。例如新材料产业与航空航天产业、船舶制造产业、汽车制造产业、家电制造产业、住宅产业等高度相关,新材料产业的发展会带动上述产业的发展和就业增长。 

  (5)环境友好和资源节约 

  七大战略性新兴产业都具有高技术含量、高附加值、低碳排放量、对自然资源消耗量低的特征,大力发展战略性新兴产业符合我国政府建议的“建立环境友好和资源节约型社会”的目标。

培育和发展战略性新兴产业主要有三种模式:(1)以市场机制为主导的发展模式。即依靠市场机制促进产业发展,政府很少进行规划和政策扶持。(2)以政府为主导发展模式。这一发展模式依据的理论是:战略性新兴产业的发展应该体现政府意愿,所以政府应发挥主导作用。(3)双推动发展模式,即在遵循基本的市场规律同时,政府积极进行干预,弥补市场机制的不足。从国内外发展环境看,发展战略性新兴产业具有很大的不确定性,我们希望通过回顾和总结战略性新兴产业发展的历史经验和教训,为我国战略性新兴产业的发展提供借鉴。

2. 培育和发展战略性新兴产业的国际案例分析

2.1 美国19世纪至20世纪初培育和发展铁路运输业案例分析

19世纪至20世纪初,“铁路运输业”是美国的战略性新兴产业,它是将“传统运输业”与“钢铁工业”融合发展的产物,两者成功融合、壮大发展成为主导产业——“铁路运输业”,带动了美国经济的快速健康发展。

在技术层面,铁路业融合了当时最先进的技术——钢铁冶炼技术和重型机械制造技术,使得大范围的铺设铁轨成为现实。在市场方面,铁路的全面建设是当时美国市场环境下催生的发展方向,人员交通、货物运输和战争都对铁路业的发展形成极大的需求。当时美国还没有实现全国性的交通管道,南方和北方长期存在隔阂,美国政府也需要借助铁路的连接来实现政治上的完整性统一性。

在美国铁路业发展过程中,美国各级政府部门不仅运用财政收入支持铁路建设,还通过各种途径鼓励私人资本和境外资本投资铁路。为了促进铁路业的快速发展。美国政府制定了一系列扶持政策,美国各级政府通过土地无偿赠予的手段,极大的刺激了铁路公司修筑铁路的热情。在铁路获得大发展以后,又通过设立州际商务委员会和通过《谢尔曼反托拉斯法》等手段,规范各州间铁路的竞争与合作,遏制了垄断行为[2]

美国培育和发展铁路运输业成功的主要原因是:(1)成功的融合了当时先进技术,(2) 铁路运输业具有广阔的市场需求,(3)政府大力扶持,采取了“双推动发展模式”。

2.2 美国培育和发展信息产业案例分析

20世纪80年代末,美国开始大力发展信息产业,到20世纪末信息产业己发展成为美国的主导产业。推动美国信息产业融合发展的最大的动力就是技术上的融合,在技术融合的前提下,信息产业的产品开始进行融合,例如,智能手机、宽带网。从美国信息产业融合的案例中可以看出,在技术融合的前提下,遵循市场机制,产业相互融合是可以形成主导产业的。

为了促进信息产业的发展,克林顿政府颁布了一系列扶持政策,美国政府采用政府采购这一手段支持战略性新兴产业的发展。在克林顿的“全面经济计划”中,为扶持信息产业的发展,仅计算机及其相关产品的政府采购就达90亿美元[3]除了在国内采取政府采购外,美国政府在扩大对外贸易谈判中极力消除各国政府对美国产品采购的歧视,为美国商品开路。随着新产品市场的扩大,政府逐步减少和停止采购,让市场机制取代政策支持。

美国培育和发展信息产业成功的主要原因同样是:(1)成功的融合了当时先进技术,(2) 信息产业具有广阔的市场需求,(3)政府大力扶持,采取了“双推动发展模式”。

2.3 印度软件业的发展案例分析

20世纪80年代中期开始,印度将软件业作为战略性新兴产业培育,使印度的软件业保持了高速增长,2012年印度软件服务业总产值已达约1000亿美元[4]。印度软件业的成功是计算机产业与印度丰富的人力资源和印度教育产业融合发展的结果。

在印度软件业的发展中,政府给予了大量政策支持。1984年,拉·甘地政府实施新政,采取多项措施扶持软件业的发展。此后历届政府都把信息产业,尤其是软件业放在优先发展的位置。印度政府成立了国家信息技术特别工作小组和信息技术部,实行优惠的金融政策和税收政策,大力兴建软件园,积极支持与建立多形式、多层次的软件人才教育与培养体系,为软件产业的发展创造了良好的经济社会环境。印度先后在班加罗尔、马德拉斯、孟买等地设立了17个软件园区,将科技创新资源配置重点向园区内企业倾斜,并颁布了配套措施、制度安排和人才工程,从而形成了基于产业集群的信息技术创新体系,大大推进了印度信息产业的发展。

印度软件业的成功主要原因在于:(1)成功的将计算机产业与印度丰富的人力资源和印度教育产业融合发展,(2)软件业具有广阔的国际市场需求,(3)政府大力扶持,采取了“双推动发展模式”。

2.4 日本第五代计算机研究与开发计划案例分析

日本的第五代计算机系统工程(FGCS)是1982年开始作为日本通产省所支持的战略性新兴产业,历时12年,最终以失败告终。

尽管FGCS计划在技术上取得了部分突破,但最终没能攻克关键性的技术难题。更重要的是,20世纪90年代世界计算机市场的主流是个人电脑和小型工作站通过互联网和通信网络相连接的分布式网络,统治了计算机领域几十年的大型机时代已宣告结束。由于FGCS的功能与设计和市场主流应用背道而驰,使得FGCS基本上丧失了商业价值,产业化更是无从谈起。FGCS的失败是由于通产省的技术预测失误,通产省和日本IT企业穷十年之功的研究成果不仅没有产生直接的商业价值,而且由于研发方向的偏差,使一度缩小的日美IT企业之间的技术差距继续扩大,在20世纪90年代末席卷全球的知识经济浪潮中,日本IT企业在商业和技术上没有太大的作为。

FGCS其失败的根本原因在于没有正确把握未来计算机发展方向,没有遵循市场选择的原则,其发展模式是属于以政府为主导”的发展模式。

3.培育和发展战略性新兴产业的国内案例分析

3.1 改革开放后我国家电产业发展与产业政策案例分析

家电产业在20世纪80年代是我国重点培育的战略性新兴产业,经过30多年的发展,在政策与市场的双重作用下,我国家电业从小到大,由弱到强,已发展成为具有很强国际竞争力的产业。在国内家电市场上,20世纪80年代占据主导地位的是外国品牌,但仅经过十多年时间的发展,到20世纪90年代后期,国产品牌已占据了主导地位,并且大量出口到囯际市场。2013年,中国家电行业累计完成出口额552亿美元,实现贸易顺差521亿美元。我国家电业的成功既得益于巨大的市场需求也得益于较为合理的产业政策。

对家电产业,我国政府始终没有出台专门、系统的产业政策文本,家电产业政策是在不同时期通过不同的文件表现出来的。我国家电产业的发展是遵循“市场调节为主,政府调控为辅”的原则,在家电产业不同发展阶段,政府采取了不同的产业政策。

1. 19791981年的扶持起步阶段

这一时期政府制定产业政策的出发点是扶持该产业的发展,具体的政策措施可以概括为以下两个方面:(1)以资源要素优先倾斜扶持产业起步。建议从过去优先发展重工业调整为加快发展轻工业,资源要素优先向轻工业倾斜。(2)鼓励引进先进技术和设备。

2. 19821988年的控制扩张阶段

在家电产业急剧扩张的背景下,这阶段的政策主基调由鼓励发展转变为控制过快扩张,主要政策有:1)通过计划方式实行定点生产。(2)运用行政指令直接控制产能扩张。然而,由于政府采取的计划经济手段与市场机制规律相违背,所以,政策效果不明显。在市场需求和地方政府保护下,各地方政府和企业进入家电行业的积极性仍然很高,产能过剩和产业组织散乱的局面开始形成。

3. 19892001年的调整竞争阶段

经过20世纪80年代中期的急剧扩张之后,电冰箱等家电行业生产能力过剩,竞争异常激烈的局面已经形成。此阶段初期的产业政策重点是继续控制产能和调整结构,而后期的产业政策环境逐步趋于宽松,市场机制作用日益显现。

4. 2002年至今的成熟增长阶段

此阶段的家电产业政策在产业发展中的主体地位已经让位于市场,政策主基调是创造有序的产业环境,弥补市场机制的不足但尽量不直接干预市场。政策侧重于:(1)引导国内家电企业适应WTO规则,积极参与国际竞争。(2)为企业提供宽松的政策环境。这一阶段家电产业政策的特点是尽量利用经济手段调控和指导产业发展,更多的利用市场机制作用推动产业结构调整和提高国际竞争力,取得了较好的效果。

3.2 1982年后我国通信产业发展与产业政策案例分析

20世纪80年代,通信产业也是我国重点培育和发展的战略性新兴产业,我国通信产业发展是一个传统通信业与高技术产业融合发展的成功案例,通信产业在政策的扶持、培育和市场带动下取得了很大的成就。具体表现如下:(1)产业规模和实力快速提高。(2)本土企业在部分领域占据了主导地位。(3)国内龙头企业取得了一定的国际地位。例如,华为、中兴、大唐、普天等龙头企业,已陆续在接入网、光传输、移动通信、数据通信等技术领域形成了国际优势

与家电产业相似,我国也没有出台一部专门、系统的通信产业政策文本,通信产业相关政策也是通过不同的文件表现出来,我国通信产业的发展同样是遵循“市场调节为主,政府调控为辅”的原则。根据产业发展和政策变化特点,通信产业发展大致分为以下两个阶段:

  1. 1982—1990年的引进发展阶段:此阶段的政策基调是为保证国内建设现代化通信网的需要,扶持启动通信设备的国产化。政策主要内容是(1)鼓励直接进口通信设备,(2)鼓励中外合资生产通信设备。

  2. 1990年至今的鼓励自主发展阶段,政策内容调整为:(1)确立通信产业为支柱产业,(2)鼓励通信设备国产化。

我国家电产业和通信产业成功关键因素是:(1)家电产业和通信产业都具有巨大的市场需求,(2)坚持了引进技术、消化吸收和自主创新相结合的原则,(3)遵循“市场调节为主,政府调控为辅”的原则,政府在产业发展初期给予政策扶持,但在后期政府退出,也即是采取了双推动发展模式。

3.3 我国汽车产业发展与产业政策案例分析

19567月一汽建成投产标志了我国的汽车工业的开始。在20世纪80年代,汽车产业也是我国重点培育发展的战略性新兴产业,与家电和通信产业相比,中国汽车产业政策最为系统和完备。

   1. 1980—2001年间,政府对汽车业主要扶持政策有:(1)实行定点扶持的产业组织政策: 1988年,国务院发出《关于严格控制轿车生产点的通知》明确了轿车生产布局的“三大三小”战略,即一汽、二汽、上汽(三大)和北京、天津、广州(三小),并重申除国务院已经批准的轿车生产点之外,不再安排新的轿车生产点。(2)对进口汽车及零部件征收高关税,保护国内汽车生产企业。

   2. 2002年至今政府对汽车产业主要政策有:(1)根据我国加入WTO的承诺,大幅度降低汽车进口关税,(2)颁布了新的《汽车产业发展政策》。

尽管有政府政策的大力扶持和资金的大量投入,但我国汽车产业发展水平仍很落后,目前在国内市场,外国品牌汽车仍占据了主导地位,国产品牌汽车质量差、价格低,出口量小,处在价值链底端。而日本和韩国自经济起飞开始,他们的汽车产业,仅用20多年时间,其生产的技术水平就已达到或接近欧美发达国家水平,并且大量出口汽车,占据了国际市场。我国家电和通信产业,也仅用20多年时间,其生产的技术水平就已接近世界先进国家水平,大量出口,具备了很强国际竞争力。所以我国培育和发展汽车产业的政策是一个失败的案例。

3.4 我国汽车产业政策失败的原因分析——企业寻租

公共选择理论认为,现代社会中的寻租行为,主要是指寻租者从政府手中寻求某种特权,如政府特许垄断性地使用某种资源(烟酒专卖)、在某些方面的保护(我国限制外国某一商品进口,如汽车,以保护国内生产厂家)等。寻租者通过取得这些特权,可以获得较高的利润,其中,高出原有利润的部分,就是租金。

1988年国务院颁布的《关于严格限制轿车生产点的通知》进一步确立了三大三小的轿车发展格局,这种做法实际上限制了其它企业进入汽车行业,加上我国对进口汽车及零部件的高关税,形成了高额租金,并且这种租金是软约束。导致“三大三小”汽车企业严重依赖于外资企业,缺乏自主创新的动力,并最终导致了政府“以市场换技术”的科技政策的失效。而一些没有受到国家汽车产业政策保护的汽车企业,如奇瑞和吉利,反而形成了自主创新能力。

在某个产业发展初期,政府提供“租金”给予支持和保护是必须的,但“租金”必须要有硬约束条件。市场是一种有效的硬约束,除了市场,还需要有其他手段来约束租金使用者——国有企业和地方政府。我国培育和发展汽车产业失败的主要原因是:(1)政府对“三大三小” 汽车企业过度保护,其发展模式是属于“以政府为主导”的发展模式;(2)没有坚持市场需求原则,在19802000年,我国人民收入较低,普通民众没有购买汽车的能力,市场需求不足,但当时很多地方政府却将汽车产业作为其主导产业培育,这必然导致失败。

4. 对我国发展战略性新兴产业的启示

上述案例揭示了发展战略性新兴产业存在很大的风险,对于战略性新兴产业的选择和培育,有以下几点经验值得我们借鉴:

4.1 建立政府和市场双推动的发展模式

从上述案例分析可以得出,发展战略性新兴产业应该选择政府和市场双推动的发展模式。日本第五代计算机研究与开发的失败和我国汽车产业发展的失败,主要原因之一,就是选择了以政府为主导的发展模式。而美国19世纪至20世纪初,培育和发展铁路运输业的成功;20世纪80年代,美国培育和发展信息产业的成功;印度软件业的成功发展;我国家电产业和通信产业成功的发展都是选择了政府和市场双推动发展模式。双推动发展模式具体方式有两种:一种是市场先进行自发的选择,政府再介入进行培育、扶持;另一种方式是政府先进行选择、培育和扶持,再接受市场的检验。不管哪种方式都必须遵循战略性新兴产业发展的客观规律,政府的选择、培育和扶持与市场规律不可违背。

4.2 正确把握未来市场需求,战略性新兴产业的选择应该和未来市场需求相一致

市场是选择和培育战略性新兴产业的基本力量,日本在20世纪80年代末建议的第五代计算机计划失败根本原因是对未来全球计算机市场判断失误,而美国则大力发展个人电脑,培育出前景广阔的信息产业。在1980-2000年期间,中国消费者对家电和通信产业产品需求旺盛,而对汽车产业产品有效需求不足,因此在1980-2000年期间,中国的家电和通信产业得到了很好地发展,而中国汽车产业发展缓慢。中国汽车产业直到2003年后,在国内巨大需求的拉动下,汽车产业才能迅速发展,成为主导产业。

4.3 依托优势传统产业发展战略性新兴产业

优势传统产业和战略性新兴产业融合发展可以实现传统产业的优化升级,也是实现战略性新兴产业快速、健康发展的捷径。美国铁路运输业和信息产业的成功、印度软件业的成功、我国通信产业的成功主要因素之一就是选择战略性新兴产业与优势传统产业融合发展的道路。

4.4 重视培育自主创新能力和掌握核心技术的产业政策

产业扶持政策要与市场机制相协调、要建立政府退出机制。我国汽车产业发展的失败,主要原因之一,就是政府对三大三小汽车企业过度保护,大幅度削弱了市场竞争机制,导致三大三小汽车企业严重依赖外企,没有自主创新动力。

 

作者简介:

吴骏,教授,博士研究生学历,现任职于十大正规赌网站工商管理学系。主要研究方向:宏观经济与区域经济管理、国际经济与贸易、公共经济管理、投资决策分析。发表学术论文40余篇,出版专著和编著3本,获得安徽社会科学文学艺术奖3项。

 

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